Zdroj: Právní rádce (5/2021)
Autorky: Kateřina Staňková, Barbora Sahánková
V jakých případech nemá odvolání odkladný účinek? Kdy ho může správní orgán vyloučit a co je povinen při tom dodržet?
Odkladný účinek odvolání nastává automaticky ze zákona a je hlavním účinkem odvolání (1), což je projevem odvolání jako řádného opravného prostředku. Jako téměř každé pravidlo v právu ani pravidlo s odkladným účinkem neplatí bezvýjimečně. Odkladný účinek odvolání lze totiž vyloučit, a to rozhodnutím nebo stanoví-li tak výslovně zákon.
Jelikož je vyloučením odkladného účinku s ohledem na obecnou zásadu dvojinstančního řízení spojenou i s odkladným účinkem odvolání zasaženo do právní jistoty a legitimního očekávání účastníků řízení, lze odkladný účinek vyloučit pouze v případech stanovených zákonem, v souladu se zákonem a pouze za předpokladu, že je tento zásah proporcionální. Správní soudy zdůrazňují výjimečnost institutu vyloučení odkladného účinku (2), a tak by s ním mělo být také zacházeno.
Správní řád a speciální zákony v některých případech přímo stanoví, že odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek. Je tomu tak například u odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky za splnění povinnosti, která může být účastníkovi řízení uložena (3), proti rozhodnutí o nařízení předběžného opatření (4) nebo proti rozhodnutí, kterým stavební úřad nařídí zastavení prací na stavbě, která je prováděna nebo odstraňována bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním. (5)
V případech, kdy je odkladný účinek odvolání vyloučen přímo právní normou, o něm správní orgán nerozhoduje a pouze v poučení rozhodnutí uvede, že odvolání proti takovému rozhodnutí nemá odkladný účinek. (6) Správní řád neumožňuje v těchto případech odkladný účinek přiznat.
V zákonem taxativně vyjmenovaných případech lze odkladný účinek odvolání vyloučit rozhodnutím, a to rozhodnutím orgánu prvního stupně. Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je pak součástí rozhodnutí ve věci. Je otázkou, zda může být odkladný účinek odvolání vyloučen i později, tedy v průběhu odvolacího řízení, vyvstanou-li k tomu důvody zákonem předvídané, kterých si nebyl správní orgán v době vydání rozhodnutí vědom.
Vzhledem k tomu, že správní řád výslovně tuto možnost nezakazuje, se s ohledem na smysl a účel zákonem stanovených důvodů pro vyloučení odkladného účinku domníváme, že odkladný účinek může být vyloučen i v průběhu odvolacího řízení. (7) V takovém případě by bylo rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání samostatným rozhodnutím, proti kterému není odvolání přípustné. Zákonem stanovené důvody pro vyloučení odkladného účinku jsou celkem tři a podrobněji se jim budeme věnovat níže.
Ve správním řádu a speciálních zákonech nalezneme rovněž případy, kdy zákon výslovně stanoví, že v žádném případě u určitých rozhodnutí odkladný účinek odvolání vyloučit nelze. Jedná se například o rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty (8) nebo rozhodnutí o přestupku dle přestupkového zákona. (9)
V případech, kdy je odkladný účinek odvolání vyloučen, se stává prvostupňové rozhodnutí předběžně vykonatelným. (10) Takové rozhodnutí způsobuje, že „prvostupňové rozhodnutí se, byť jen dočasně, do jeho zrušení či změny druhostupňovým správním orgánem stane vykonatelným či nabude jiných právních účinků”.(11)
Pokud však odvolací správní orgán shledá odvolání jako důvodné a prvostupňové rozhodnutí zruší nebo změní, ruší se tím také rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání. Pokud bylo na základě napadeného rozhodnutí pro jeho vykonatelnost nebo jiné právní účinky v důsledku vyloučení odkladného účinku již plněno, stává se takové plnění nabytím právní moci rozhodnutí o odvolání (tedy jeho oznámením) protiprávním (12) a nese s sebou také veškeré negativní důsledky s tím spojené.
Pokud se správní orgán uchýlí k rozhodnutí vyloučit odkladný účinek odvolání, musí mít na paměti výjimečnost tohoto institutu a musí mít postaveno najisto, že se opravdu jedná o odůvodněný případ. Výjimečnost institutu vyloučení odkladného účinku odvolání opakovaně zdůraznily též správní soudy, které apelují na to, aby takové rozhodnutí bylo skutečně opřeno o příslušná skutková zjištění, jež se vztahují ke konkrétní věci, a odpovídající právní hodnocení těchto skutkových zjištění skutečně vedou k závěru o naplnění některého ze zákonem stanovených důvodů. (13)
Jak již bylo nastíněno shora, výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je součástí rozhodnutí ve věci. Již ze samotné podstaty formy, tedy rozhodnutí, vyplývá požadavek výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání také náležitě odůvodnit. V odůvodnění rozhodnutí je správní orgán povinen uvést zejména důvody předmětného výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se při jejich hodnocení řídil. Pokud správní orgán v souvislosti s rozhodnutím o vyloučení odkladného účinku obdržel nějaké návrhy nebo námitky účastníků řízení, musel by se v odůvodnění rozhodnutí vypořádat rovněž s nimi. Skutečnost, že se musí jednat o opravdu odůvodněný případ, opakovaně zdůraznily rovněž soudy.
Například Krajský soud v Ústí nad Labem v jednom ze svých rozsudků vysvětlil, že vyloučením odkladného účinku správní orgán v podstatě oproti obecnému pravidlu mění „vlastnosti prvoinstančního ,věcného‘ rozhodnutí, zasahuje do práv nebo povinností účastníků tím, že na ně může být ,věcné‘ prvostupňové rozhodnutí uplatněno dříve, než by tomu tak mohlo být za použití obecného pravidla“.
Jelikož je vyloučením zasahováno do práv či povinností účastníků řízení, nesmí se tak dít libovolně, ale pouze za situace, kdy lze v konkrétním případě dát přednost zájmu na co nejdřívějším uplatnění prvostupňového rozhodnutí před jinými zájmy. (14)
Jsme proto přesvědčeni, že podezření z libovůle může správní orgán předejít jen tak, že své rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání přezkoumatelným způsobem odůvodní. Jelikož se jedná o velice kontroverzní otázku, nelze předem stoprocentně vyloučit, že bude správní orgán v takových případech riziku jistého podezření vystaven.
Na požadavky a rozsah odůvodnění rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání lze aplikovat závěry správních soudů, jež jsou všeobecně platné na požadavky odůvodnění jakýchkoliv správních rozhodnutí. Podle správních soudů je pro přezkoumatelnost, tedy dostatečné odůvodnění, rozhodnutí nezbytné, aby bylo z odůvodnění především patrné, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný a jak tento skutkový stav vyhodnotil, respektive jak o něm v intencích svého správního uvážení právně uvážil. (15)
Nepřezkoumatelností (nedostatečným odůvodněním) rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku a jeho důsledky se zabýval ve svém nedávném rozhodnutí Městský soud v Praze (16), který řešil případ, kdy žalovaný (Státní zemědělský intervenční fond) rozhodl o vrácení finančních prostředků ve výši 81,526 milionu korun, jež byly žalobci poskytnuty z dotačního programu spolufinancovaného z prostředků Evropské unie. Zároveň žalovaný rozhodnutím rozhodl o vyloučení odkladného účinku odvolání, přičemž ten odůvodnil pouze odkazem na finanční zájem Evropské unie.
Podle městského soudu je takové obecné odůvodnění absolutně nedostatečné, když „tímto obecným způsobem by však bylo možné vyloučení odkladného účinku odůvodnit v zásadě ve všech případech, čímž by jednak docházelo k popření výjimečnosti aplikovaného procesního institutu, jednak by bylo možné o vyloučení odkladného účinku rozhodovat na základě libovůle, která je v právním státě nepřípustná (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. března 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, č. 906/2006 Sb. NSS).“
Městský soud tedy opět vyzdvihl výjimečnost institutu vyloučení odkladného účinku a upozornil na nebezpečí libovůle, jež při zneužití tohoto institutu hrozí. V tomto rozsudku městský soud dále zdůraznil, že národní procesní předpisy včetně pravidla o odkladném účinku a jeho výjimečném vyloučení nelze popřít ani s odkazem na obecnou povinnost členských států efektivně chránit finanční zájmy unie, není-li rozhodnutí řádně odůvodněno.
Jako každé rozhodnutí může též rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku trpět nejen vadou nepřezkoumatelnosti, ale také nezákonnosti. Proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku není sice odvolání přípustné, ale správní soudy sjednotily rozhodovací praxi a vyslovily, že rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku je přezkoumatelné ve správním soudnictví, tedy že proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku se může účastník řízení bránit žalobou proti rozhodnutí. (17)
Nejvyšší správní soud v jednom ze svých přelomových rozsudků (18) konstatoval důležité důsledky nezákonného vyloučení odkladného účinku, tedy že tím, že může být dočasně z důvodu vyloučení odkladného účinku postupováno podle věcného výroku rozhodnutí, se může velmi negativně a nezřídka nenapravitelným způsobem dotknout práv a povinností jednotlivce.
Jen soudní ochrana na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pak dle soudu zajišťuje, že nezákonný výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání bude pro nezákonnost soudem zrušen.
Je tedy zjevné, že rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku by nemělo být správními orgány nadužíváno, neboť je jím zasahováno do právní jistoty a legitimního očekávání účastníků řízení, kteří mají jinak právo na přezkum rozhodnutí se všemi základními zásadami, a tedy včetně odkladného účinku odvolání. V případě, že se správní orgán uchýlí k rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání, musí mít dostatečně podloženo skutkovými okolnostmi, že jsou zákonné důvody vyloučení skutečně naplněny, a své rozhodnutí je povinen dostatečně přezkoumatelným způsobem odůvodnit.
Vedle výše uvedeného správní řád předpovídá ještě další tři, respektive čtyři, možnosti (19), kdy lze odkladný účinek vyloučit na základě rozhodnutí.
Odkladný účinek lze vyloučit v případě, kdy to naléhavě vyžaduje veřejný zájem nebo hrozí-li vážná újma některému z účastníků. V těchto dvou případech rozhoduje správní orgán ex officio (ze své úřední povinnosti). Odkladný účinek lze vyloučit také na žádost účastníka řízení, ale pouze za předpokladu, že tím nevznikne újma jiným účastníkům a není to v rozporu s veřejným zájmem.
V případech, kdy rozhoduje správní orgán o vyloučení odkladného účinku z moci úřední, je rozhodnutí závislé z velké části na správním uvážení správního orgánu. Ten musí v rámci svého uvážení pečlivě posoudit, zda se jedná o jeden z případů stanovených zákonem. Zákon tyto případy totiž vymezuje pouze prostřednictvím neurčitých právních pojmů „naléhavost”, „veřejný zájem” a „vážná újma”.
Jedná se tak sice o rozhodnutí z moci úřední na základě zákonného zmocnění, nicméně i s ohledem na kombinaci neurčitých právních pojmů a správního uvážení je preciznost odůvodnění rozhodnutí opravdu nezbytná. Teprve v případě, že správní orgán jeden z těchto neurčitých právních pojmů v kontextu daného případu dostatečně vysvětlí, vymezí a odůvodní, může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními řešeného případu a odkladný účinek rozhodnutím vyloučit. (20)
V případě, že se správní orgán rozhodne vyloučit odkladný účinek z důvodu, že to dle něj naléhavě vyžaduje veřejný zájem, mělo by se jednat o případ přímého ohrožení veřejného zájmu, a právě vyloučením odkladného účinku odvolání může být škodlivým následkům plynoucím z ohrožení veřejného zájmu zabráněno. (21) Vyloučení odkladného účinku z důvodu naléhavého veřejného zájmu dle správních soudů zavdává největší riziko porušování tohoto zákonného důvodu pro vyloučení odkladného účinku odvolání. (22)
Příkladem, kdy soud shledal (23) naléhavý veřejný zájem odůvodňující vyloučení odkladného účinku, byla nutnost bezodkladného nástupu osoby do funkce odborného lesního hospodáře, jehož činnost je nepostradatelná pro zajištění odborné úrovně péče o les. Jeho činnost je proto ve veřejném zájmu, a je tedy žádoucí a potřebné, aby nově ustanovený odborný lesní hospodář začal vykonávat činnost, jíž byl pověřen, co nejdříve.
Správní soudy zdůrazňují, že i v případě, kdy je naléhavý veřejný zájem zdůvodněn předností ochrany života, zdraví a majetku osob, musí být tento zájem podložen konkrétními skutkovými zjištěními, jež odůvodňují naléhavost a reálné riziko ohrožení veřejného zájmu. (24)
V případě, že se správní orgán uchýlí k vyloučení odkladného účinku z důvodu, že hrozí vážná újma některému z účastníků řízení, je povinen zohlednit, zda současně nedojde k újmě nebo zásahu do oprávněných zájmů účastníka, který podal odvolání (25) (není-li současně přímým adresátem rozhodnutí).
Správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit rovněž na základě žádosti účastníka řízení. I přesto, že je prostor pro správní uvážení správního orgánu v tomto případě značně zúžen, je nezbytné, aby se správní orgán zabýval tím, zda vyloučením odkladného účinku nevznikne újma jiným účastníkům řízení nebo to není v rozporu s veřejným zájmem.
Výsledek svého uvážení včetně podrobného zdůvodnění by měl být uveden v odůvodnění rozhodnutí o vyloučení. Pro vyloučení jakýchkoliv pochybností proto velmi doporučujeme v těchto případech rozhodnutí o vyloučení na základě žádosti účastníka řízení náležitě odůvodnit.
Posledním z případů, které správní řád uvádí v souvislosti s vyloučením odkladného účinku, je ochrana práv nabytých v dobré víře, oprávněných zájmů účastníků nebo veřejného zájmu. (26)
Ze shora uvedeného vyplývá, že je problematika odkladného účinku odvolání a jeho vyloučení poměrně složitá. Přesto, že se jedná o „pouze“ procesní otázku, má významné dopady do práv a povinností jednotlivce. Je proto nezbytné v maximální možné míře z rozhodování vyloučit libovůli správních orgánů. I z těchto důvodů podléhají rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku přezkumu ve správním soudnictví.
(1) Viz článek z Právního rádce č. 04/2021 s názvem „Odkladný účinek odvolání část 1.“, v němž jsme rozebrali základní východiska suspenzivního účinku odvolání, jeho podstatu a předpoklady jeho účinku.
(2) Viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 06. 2020, č. j. 10 A 56/2020 – 65.
(3) Viz § 147 odst. 3 správního řádu.
(4) Viz § 61 odst. 2 správního řádu.
(5) Viz § 134 odst. 4 stavebního zákona.
(6) Viz § 68 odst. 6 správního řádu. Výjimečnost institutu vyloučení odkladného účinku odvolání opakovaně zdůraznily též správní soudy, které apelují na to, aby takové rozhodnutí bylo skutečně opřeno o příslušná skutková zjištění.
(7) Obdobně rovněž POTĚŠIL, Lukáš. § 85 (Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2020, s. 476.
(8) Viz § 62 odst. 5 správního řádu.
(9) Viz § 97 odst. 2 přestupkového zákona.
(10) Viz § 74 odst. 1 správního řádu.
(11) Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 As 139/2015 – 25, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 – 58.
(12) Srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46.
(13) Viz rozsudek Městského soudu v Praze, ze dne 11. 06. 2020, č. j. 10 A 56/2020 – 65.
(14) Viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 10. 2019, č. j. 59 A 35/2018 – 96. V případě, že se správní orgán uchýlí k vyloučení odkladného účinku z důvodu, že hrozí vážná újma některému z účastníků řízení, je povinen zohlednit, zda současně nedojde k újmě nebo zásahu do oprávněných zájmů účastníka, který podal odvolání.
(15) Srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 6. 2020, č. j. 10 A 56/2020 – 65, dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130.
(16) Viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 6. 2020, č. j. 10 A 56/2020 – 65.
(17) Viz § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
(18) Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 – 58.
(19) Viz § 85 odst. 2 a 3 správního řádu.
(20) Srov. POTĚŠIL, Lukáš. § 85 (Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2020, s. 476.
(21) Srov. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 85 (Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 6. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, s. 550.
(22) Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2011, č. j. 2 As 103/2011 – 39.
(23) Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2016, č. j. 4 As 201/2015 – 121.
(24) Srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 10. 2019, č. j. 59 A 35/2018 – 96.
(25) Srov. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 85 (Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 6. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2019, s. 550.
(26) Viz § 85 odst. 3 správního řádu.
Radka Rainová
