Časté změny judikatury mají dopad na právní nejistotu

Autor: Jiří Buryan   
Právní rádce
Pátek, 06 Listopad 2015

Stavební právo prochází častým legislativním vývojem. To vše má za důsledek určitou míru nestability a právní nejistoty ohledně správného fungování stavebního práva. Nejistota ohledně správné interpretace stavebního práva nevzniká ovšem jen jako důsledek častých legislativních změn. Nejistotu prohlubují také změny judikatorní.

1. dubna 2015 vstoupila v účinnost novela podstatně pozměňující proces EIA podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Legislativním řízením v současnosti prochází velká novela zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Stavební zákon byl přitom podstatně novelizován s účinností k 1. 1. 2013, tj. relativně nedávno. Změny ve stavebním právu probíhají ale také judikatorně. Tento článek popíše čtyři podstatné změny, které se mohou z praktického hlediska rovnat novelizaci zákona. Cílem článku bude také zvážit, jaký dopad má náhlá změna judikatury na právní prostředí. Zatímco změna zákona má účinky zásadně do budoucna z důvodu zásady zákazu retroaktivity, pro změnu judikatury to neplatí. Dojde-li ke změně judikatury, posuzují se podle nového přístupu i již zahájená stavební a jiná řízení, resp. již učiněná jednání.

Úpravy směrných částí územních plánů

Starý stavební zákon (č. 50/1976 Sb.) rozlišoval v územně plánovací dokumentaci závazné a směrné části řešení. Dle § 29 starého stavebního zákona byly závazné základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené v regulativech; ostatní části řešení byly směrné. Současný stavební zákon již toto rozlišení opustil.

Z prostého jazykového rozdílu mezi výrazy závazná a směrná vyplývá, že směrná část územního plánu závazná být neměla. „Pojem ‚směrnosti‘ naznačuje, že se má jednat o pravidla chování doporučující, programatické, všeobecně směrující povahy, a tedy o pravidla postrádající rys závaznosti. ‚Směrnost‘ naznačuje, že pravidlo chování této povahy má být bráno adresáty v úvahu, má být zohledněno (reflektováno), obvykle také dodržováno, avšak nikoliv bezvýhradně a nikoliv za každých okolností; z dobrých důvodů může být i nedodrženo. Jinak řečeno, právní význam směrné části ÚPD je zcela jiný než části závazné – váže adresáty podstatně méně přísně a bezvýjimečně než část závazná; jde o jakousi ‚měkkou‘ regulaci, na rozdíl od ‚tvrdé‘ regulace v závazné části.“ /1/

Proto podle starého stavebního zákona o změně směrné části rozhodoval pouze sám orgán územního plánování. Tento postup převzala také přechodná ustanovení současného stavebního zákona.

Podle § 188 odst. 3 stavebního zákona o úpravě směrné části rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování.

V praxi byly do směrné části územních plánů v některých oblastech zařazeny např. kódy a koeficienty míry využití území, podlažních ploch nebo využití zeleně. Stavebník, který chtěl změnit takový koeficient (např. zvýšit zastavěnost na daném pozemku nebo přípustný počet pater), požádal o změnu příslušný stavební úřad a ten o změně rozhodl sám po vyjádření příslušných odborů (konkrétně odbory zabývající se ochranou životního prostředí nebo památek, pokud to v dané lokalitě bylo relevantní). Proces tedy probíhal bez možnosti veřejnosti, včetně vlastníků sousedních pozemků, podávat připomínky.

Tento postup probíhal na základě metodiky ministerstva pro místní rozvoj, resp. metodik některých měst. Postup byl také posuzován jako souladný se zákonem Nejvyšším správním soudem (dále jen „NSS“). Jak třetí, tak čtvrtý senát NSS se shodovaly v tom, že přijatou úpravou či změnou směrné části územního plánu nemůže dojít k dotčení vlastnických práv. /2/

I přesto Nejvyšší správní soud dospěl později k opačnému názoru. Konkrétně v usnesení č. j. 1 Aos 2/2013 – 116 ze dne 17. září 2013 rozšířený senát rozhodl, že koeficienty míry využití území je nutno považovat za závazné, i když jsou zařazeny do směrné (tj. nezávazné) části územního plánu. Jelikož se jedná o závazné regulativy, je možné je změnit pouze prostřednictvím opatření obecné povahy.

Tento závěr by bylo možné podrobit kritice, kterou také obsahovalo odlišné stanovisko soudce JUDr. Karla Šimky. Z hlediska zaměření tohoto článku je však významný dopad citovaného usnesení. Do jeho vydání existovala nezávazná, doporučující, popř. měkce závazná směrná část územního plánu. Tato část územního plánu nebyla vnímána jako závazná a obsahovala doporučující úpravu vztahů v daném území, a to např. i v podobě doporučujících regulativů, ale i některých veřejně prospěšných staveb. Tyto úvahy nebyly úmyslně závazné pro územní rozhodování, stavební úřady se s nimi ale musely vypořádat, a to zejména z koncepčního urbanistického hlediska. Pořizovatelé územních plánů zřejmě měli důvod, proč některé skutečnosti upravit pouze ve směrné, a nikoliv závazné části územního plánu. Úderem hodiny, ve které nastala právní moc usnesení č. j. 1 Aos 2/2013 – 116, však byly všechny tyto nezávazné prvky územních plánů prakticky zezávazněny, a to i proti vůli pořizovatele (samosprávy) či vlastníků pozemků. Navíc byla platnost všech již provedených úprav směrných částí ohrožena.

Prakticky tím bylo zasaženo do řady projektů, které měly být realizovány na základě úprav regulativů směrných částí přijatých dřívějším způsobem (tj. nikoliv opatřením obecné povahy). Vlastníci přitom legitimně očekávali, že takový postup je v souladu s příslušnou praxí, metodikou i dřívější judikaturou Nejvyššího správního soudu. Mnozí vlastníci již investovali do nákupu pozemků a do územních řízení značné prostředky právě při vědomí, že provedená úprava směrné části územního plánu je v souladu se zákonem. Takto je v současné době jen v Praze ohrožena více než stovka úprav územních plánů.

Na druhou stranu nelze vyčíst úředníkům stavebních úřadů žádná pochybení. Postupovali při přijímání úprav územních plánů tak, jak předepisoval zákon, resp. příslušná metodika a do té doby aktuální judikatura. Také vlastníci pozemků se neprovinili. Postupovali dle dosavadní praxe. I kdyby požadovali, ať je daný regulativ zakotvený ve směrné části pozměněn formou opatření obecné povahy, byli by odmítnuti. Stavební úřad by totiž odkázal na platnou metodiku a judikaturu a postupoval jednoduchým způsobem úpravy daného regulativu.

Účast občanských sdružení ve stavebních řízeních

Stavební zákon ve znění do 31. 12. 2012 obsahoval v § 109 odst. 1 výčet účastníků stavebního řízení, mezi něž nebyla zařazena občanská sdružení (dnes by se již jednalo o spolky) zabývající se ochranou přírody. Tyto spolky však měly možnost se účastnit správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, za podmínek § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (a to i dle současně platného znění).

V minulosti nebylo zcela zřejmé, zda se v důsledku § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny rozšiřuje okruh účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona. Pro porovnání byly za účastníky územního řízení dle § 85 stavebního zákona považovány i osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis (tj. i uvedené spolky), zatímco podle § 109 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2012 nikoliv.

Judikatura Nejvyššího správního soudu se v této věci nejdříve různila. Dle některých rozhodnutí měly spolky právo se stavebních řízení účastnit za splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.3 Dle jiných však toto právo neměla.4 Rozporuplná judikatura byla nakonec sjednocena rozšířeným senátem NSS ve prospěch účasti spolků i ve stavebních řízeních. /5/

Otázka účastenství je pro stavebníka podstatná. Pokud by ji stavební úřad posoudil špatně, hrozí úspěšné soudní napadení a zrušení pravomocného stavebního povolení s odstupem několika let.

To se také stávalo. Stavební úřady v určitém období vycházely z judikatury, která účast spolků ve stavebním řízení nepřipouštěla. Stavebníci získali pravomocné stavební povolení a následně realizovali stavby, popř. je začali užívat.

Ačkoliv stavebníci sami neučinili ve stavebním řízení žádnou chybu (ostatně i stavební úřad postupoval v souladu s judikaturou aktuální v daném okamžiku), byla stavební povolení rušena a stavebníci musí procházet procesem opakovaného stavebního řízení podle § 129 odst. 5 ve spojení s § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Navíc nadále hrozí, že nebude-li v opakovaném stavebním řízení stavba povolena, stavební úřad bez předchozího řízení rozhodnutím nařídí odstranění stavby.

Systémová podjatost

Podle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, je každá úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Specifická situace v otázce podjatosti úředních osob vzniká v případě, kdy úřední osoba územního samosprávného celku rozhoduje např. jako úředník stavebního úřadu ve věci, která se byť jen nepřímo týká tohoto celku. Problematiku této systémové podjatosti však správní řád nijak výslovně neupravuje.

Je proto nutné vyjít z judikatury. Rozhodnutí NSS č. j. 2 As 21/2004 – 67 ze dne 16. 12. 2004 konstatovalo, že důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku nemůže být bez dalšího jeho pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku, jakožto účastníku řízení. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by dle citovaného rozhodnutí přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. /6/

Tento zavedený režim posuzování systémové podjatosti však do značné míry pozměnilo usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 89/2010 – 119 ze dne 20. 11. 2012. Dle něj zaměstnanecký poměr totiž může být důvodem k pochybnostem o nepodjatosti, „je-li z povahy věci či jiných okolností“ patrné podezření na ovlivnění i jinými než zákonnými hledisky. Postačí přitom „poměrně nízká míra podezření“ pro naplnění „nadkritické míry“ systémového rizika podjatosti.

Těmito hledisky může být zejména existence subjektu, který má zájem na určitém výsledku řízení a který je schopen působit na příslušnou úřední osobu na základě zaměstnaneckého vztahu. Mohou jimi být i jevy v politické či mediální sféře předcházející či doprovázející správní řízení, naznačují-li zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany těchto osob, např. mediální vyjádření, předvolební sliby, konkrétní investiční či jiné obchodní počiny, předchozí snahy nasměrovat určité související rozhodovací procesy, samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy nebo podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.

Na usnesení rozšířeného senátu NSS navazuje také následná rozhodovací praxe NSS a správních soudů. Ze závěrů NSS7 lze dovodit, že tato „nadkritická míra“ může být naplněna, i pokud je stavba významným politickým tématem na komunální úrovni. Městský soud v Praze např. považoval za relevantní již samotnou skutečnost, že „jde o značně rozsáhlou investici s širokým dopadem na rozsáhlou část území města, navíc výslovně zmíněnou ve volebním programu současné nejsilnější strany celopražské komunální politické scény“. /8/ Praktický dopad změny judikatury pro stavebníky může být i v tomto případě velký. Z důvodu nového judikatorního pojetí systémové podjatosti totiž může dojít ke zrušení např. územních rozhodnutí, která byla vydána s tím, že podle dosavadní judikatury není systémová podjatost dána, a to i s odstupem několika let.

Důvodem k přehodnocení může být např. i dohoda o realizaci dané stavby, popř. souvisejících staveb mezi stavebníkem a obcí či krajem, které o dané věci rozhodovaly v prvém či druhém stupni.

Za příklad může sloužit záměr na výstavbu závodu na energetické využití komunálního odpadu Chotíkov. /9/ Za důvod pro zrušení územního rozhodnutí postačilo, že krajský úřad jako odvolací orgán rozhodující v územním řízení byl stranou dohody o partnerství a spolupráci na integrovaném systému nakládání s komunálními odpady v Plzeňském kraji a formálně deklaroval spolu s ostatními stranami společný zájem na vytvoření tohoto systému. I v případě Chotíkova však stavebníkovi ani stavebnímu úřadu nelze vytknout neodbornou chybu. Postupovali totiž v souladu s aktuální judikaturou, dle které neexistovala žádná okolnost poukazující na podjatost.

Možnost občanských sdružení (spolků) napadat územní plány

Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu nesvědčila občanským sdružením (spolkům) oproti jiným subjektům zvláštní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, byť je jejich hlavním předmětem činnosti podle stanov ochrana přírody a krajiny či ochrana životního prostředí.

Dle této judikatury spolky zaměřené na ochranu přírody a krajiny nemají taková hmotná práva, která by mohla být přijatým územním plánem přímo dotčena, ani jim stavební zákon či jiný právní předpis nepřiznává v procesu přijímání územního plánu nějaké speciální postavení. Práva spolku jako právnické osoby tak dle NSS nebylo možné zaměňovat či ztotožňovat s právy jednotlivých fyzických osob, které jsou členy této právnické osoby. Spolky proto neměly aktivní legitimaci napadat procesní pochybení při přijímání územních plánů, jelikož prakticky nebyly schopny prokázat dotčení na relevantních právech hmotných (samy nebyly jejich nositelem). /10/

Konstantní pohled judikatury však byl podstatně změněn nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014. Ten posoudil jako „absurdní, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části“. Dle Ústavního soudu tedy spolek může být nositelem subjektivních práv, jelikož reprezentuje své členy a jejich subjektivní práva. /11/

Jedná se tedy o podstatný judikatorní obrat, který umožňuje spolkům napadat územní plány a jejich změny. Dlužno dodat, že tato možnost není neomezená.

Spolek musí předně tvrdit, že byl tímto územním plánem (opatřením obecné povahy) dotčen na svých subjektivních právech a musí zásah vymezit. Nepostačuje, pokud by spolek tvrdil, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání byly nezákonné – bez toho, aby současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry, resp. doložil možnou dotčenost na hmotných právech. Nebude tedy nadále možné, aby spolkům náležela možnost vyvolat abstraktní přezkum jakékoliv nezákonnosti v procesu přijetí územního plánu.

Problematika judikatorní retroaktivity

Všechny výše uvedené případy představují podstatný obrat v dosavadní judikatuře. První tři případy přitom mají dopad do samotného průběhu správního řízení (pro daný případ si lze představit územní a stavební řízení). Ačkoliv stavebníci i stavební úřady postupovali v souladu s dosavadní judikaturou, jimi vydané rozhodnutí bylo zrušeno, a to jen v důsledku obratu judikatury.

Judikatura soudů obecně není formálním pramenem práva, představuje však významný zdroj práva a nelze jí upírat praktickou normativní hodnotu v českém právním prostředí. Výše uvedené případy by se přitom daly svým významem připodobnit k novelizaci zákona.

Novelizace zákona by měla splňovat podmínky zákazu retroaktivity. Cílem tohoto článku je naznačit, že tyto podmínky by měla splňovat i změna ustálené judikatury. Ke znakům právního státu totiž neoddělitelně patří princip právní jistoty, legitimních očekávání a ochrany důvěry občanů v právo. /12/ Vzhledem k zásadám právní jistoty a bezrozpornosti právního řádu nemůže být výkon státní moci prostřednictvím orgánů státní správy vůči fyzické či právnické osobě uplatňován rozporně. /13/

Změna judikatury totiž ze své povahy působí zpětně. Ohrožena mohou být územní a stavební rozhodnutí nebo opatření obecné povahy vydaná postupem před změnou judikatury. Změna judikatury může zasáhnout několik let zpětně, a to podle toho, jak dlouhá je lhůta k napadení. V prvním citovaném případě (tj. u opatření obecné povahy – územního plánu) sahá retroaktivní účinek změny judikatury až tři roky nazpět.

Takový dopad může být v konkrétních případech v rozporech s principem právní jistoty, principem předvídatelnosti a legitimního očekávání, které patří ke znakům právního státu. /14/ Na to ostatně pamatuje i jedna ze základních zásad, na kterých je dle § 13 založen nový občanský zákoník: „Každý, kdo se domáhá právní ochrany, může důvodně očekávat, že jeho právní případ bude rozhodnut obdobně jako jiný právní případ, který již byl rozhodnut a který se s jeho právním případem shoduje v podstatných znacích; byl-li právní případ rozhodnut jinak, má každý, kdo se domáhá právní ochrany, právo na přesvědčivé vysvětlení důvodu této odchylky.“ /15/ Přesvědčivým vysvětlením přitom bezpochyby není jen změna názoru.

Otázka judikatorní retroaktivity ostatně byla Ústavním soudem a NSS řešena v řadě případů a bylo shledáno, že změna judikatury může narušit princip předvídatelnosti soudního rozhodování. /16/ Ústavní soud apeluje na soudy (nejen nejvyšší instance), aby přistupovaly „ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak.“ /17/

První výše uvedený případ úprav směrných částí územních plánů již byl Ústavním soudem posuzován a stížnost, která mj. obsahovala námitku nepřípustné judikatorní retroaktivity, byla odmítnuta. /18/ Ústavní soud se však dle mého názoru omezil pouze na procesní stránku změny judikatury, tj. zda senát NSS, který hodlal změnit zavedenou judikaturu, procesně správně předložil věc rozšířenému senátu a zda změnu rozšířený senát ve svém rozhodnutí přesvědčivě a dostatečně odůvodnil. Námitku legitimního očekávání a důvěry stavebníka ve správnost dosavadní praxe orgánů veřejné moci, včetně soudů, Ústavní soud odmítl s poukazem na to, že daná úprava směrné části byla soudně napadena, a proto legitimní očekávání stavebníkovi nesvědčilo.

S tímto odůvodněním bych rád polemizoval. Konkrétně by totiž znamenalo, že legitimní očekávání lze předpokládat pouze při splnění dvou podmínek. První je ustálenost praxe na úrovni rozšířeného senátu NSS, resp. ani to ne, jelikož i taková judikatura může být zrušena Ústavním soudem, popř. změněna a řádně odůvodněna. Druhou je, že dané správní rozhodnutí (nebo opatření obecné povahy) není soudně napadeno. Tím je ale popřena podstata legitimního očekávání. Jeho základem je podle mého názoru důvodná jistota, že právě v soudním přezkumu bude rozhodováno podle dosavadní judikatury. /19/

Jak zamezit negativním vlivům změn judikatury?

Výše uvedené případy mohou být jednotlivě považovány za pouhý důvodný posun judikatury. Kumulativně vzato však představují citelnou změnu stavebního a správního práva provedenou během relativně krátkého období. Zasahují tak podstatně do očekávání stavebních úřadů a stavebníků ohledně správného výkladu právních norem.

Soudy by proto měly aplikovat mechanismus, jak taková legitimní očekávání a právní jistotu respektovat. Podle mého skromného názoru (při plném respektu k autoritě a zkušenosti rozhodnutí soudů správních a Ústavního) takový jednotný a dostatečný mechanismus prozatím aplikován není. O tom svědčí i výše uvedené případy. Nabízí se několik přístupů, jak tento problém řešit.

Podle prvního by změna judikatury byla možná pouze při odůvodněné a podstatné (i) změně sociálních a ekonomických poměrů v zemi nebo změně v jejich struktuře, anebo změně kulturních představ společnosti, (ii) změně či posunu právního prostředí tvořeného podústavními právními normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip demokratické právní státnosti, /20/ popř. (iii) v návaznosti na vývoj sociální reality, techniky apod., s nimiž jsou spjaty změny v hodnotových akcentech společnosti. /21/

Druhým by bylo nalezení přechodných pravidel v případě změny judikatury tak, aby nebyla pouze z důvodu změny rušena pravomocně vydaná správní rozhodnutí (nebo opatření obecné povahy) či jiné úkony. Změna judikatury by tedy byla fakticky relevantní jen pro budoucí případy. /22/ Tento přístup by na druhou stranu znamenal, že přelomové rozhodnutí by mělo pouze akademickou povahu a strana, jejíž právní názor zvítězil, by odešla s neúspěchem. /23/ Tento přístup by proto mohl být aplikován zejména v případech, kdy by byl neúspěchem dotčen pouze orgán veřejné správy, a nikoliv jiný účastník, tj. kdy je předmětem sporu „vertikální vztah“ mezi státem a občanem. NSS se takto již zastal účastníka řízení a neaplikoval nový právní názor Ústavního soudu, který účastník nemohl očekávat: „Otázka působení intertemporálního práva musí být vždy vážena s ohledem na právní jistotu a předvídatelnost soudního rozhodování, přičemž působení dopadů změny právního názoru soudů nemůže vést k zúžení možností uplatnění subjektivního práva pro účastníky řízení konajících v dobré víře v existenci práva, daného soudy ustálenou interpretací zákona.“ /24/

Podle třetího přístupu by soudy v daném rozhodovaném případě postavily na jednu misku vah význam nesprávnosti předcházející judikatury a na druhou misku význam možného dopadu do legitimních očekávání účastníků daného řízení. Třetí přístup obecně navazuje na judikaturu Ústavního soudu a NSS, dle které s právem na soudní a jinou právní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny a zdrženlivostí soudního zásahu souvisí i to, že v konkrétních situacích je vhodné dát přednost dobré víře účastníků ve správnost rozhodnutí správního orgánu před nepodstatnou nezákonností takového rozhodnutí. /25/ Obecně tento přístup souvisí také s odklonem od formalistického soudního rozhodování (automatická aplikace nového právního názoru) a zohledněním spravedlnosti soudního rozhodování. /26/

Nepřipadá mi přitom jako dostatečný přístup spočívající pouze v posuzování, zda ke změně judikatury došlo za předepsaných procesních podmínek a zda byl příslušný odklon od dosavadního právního názoru řádně odůvodněn.

Ten byl podle mého názoru aplikován plénem Ústavního soudu ve výše uvedeném případě změn směrných částí územního plánu. Podle mne nepostačuje ani přístup, kdy by k „neaplikaci“ nového právního názoru bylo přistoupeno pouze za výjimečných okolností. /27/

Mnou neskromně nastíněné tři přístupy jsou komplementární.

Primárně by měl soud aplikovat první přístup, tj. zda existují podstatné objektivní důvody pro změnu judikatury. Pokud ne, měl by soud aplikovat změnu judikatury zdrženlivě. V případech čistě „vertikálních sporů“ (pouze mezi státem a občanem) by byl aplikován druhý přístup a změna judikatury by platila pouze pro budoucno. Pokud by se řízení týkalo protichůdných soukromých zájmů, aplikoval by soud test vyvažování a zohlednil, zda je aplikace nového právního názoru spravedlivá vůči účastníku dotčenému změnou.

Závěrem lze shrnout společný znak všech výše citovaných případů změny judikatury. Ve třech případech dochází k rozšíření okruhu osob oprávněných napadnout správní rozhodnutí, popř. opatření obecné povahy. V případě systémové podjatosti se obdobně rozšiřuje rozsah námitek, které mohou účastníci ve správním řízení vznášet. Z toho vyplývá, že Nejvyšší správní soud (a v jednom případě také Ústavní soud) je ochoten přistoupit ke změně ustálené judikatury v případech, kdy změna slouží k rozšíření práv dotčených osob, zejména veřejnosti, v řízeních v oblasti stavebního práva.

Nelze vyloučit pokračování tohoto trendu v budoucnu. V případech, kdy platné právo a judikatura umožňují dvojí výklad ohledně možnosti veřejnosti ingerovat do stavebních řízení, lze očekávat příklon soudů k výkladu ve prospěch práv veřejnosti.

Změny judikatury, jako ty popsané výše, podstatně komplikují šanci stavebních úřadů rozhodnout správně a nezatížit již tak složité rozhodování ve stavebních věcech chybou. Tyto změny také ovlivňují právní jistotu stavebníků ohledně jejich investic, které bývají mnohdy značné. I když postupují v souladu s konstantním výkladem právních předpisů, může jejich investici zmařit obrat v judikatuře.

Smyslem článku je argumentovat, že ke změně judikatury by mělo dojít jen velice výjimečně a taková změna by měla respektovat legitimní očekávání účastníků ve správnost dosavadní judikatury (právní jistotu a spravedlnost). Podle mého názoru ve výše uvedených případech nebyla tato očekávání zohledněna dostatečně. Soudy by proto měly aplikovat jiný mechanismus, jak vyvážit potřebu změny výkladu práva a princip jistoty ve správnost dosavadního výkladu.

Otázka účastenství je pro stavebníka podstatná. Pokud by ji stavební úřad posoudil špatně, hrozí úspěšné soudní napadení a zrušení pravomocného stavebního povolení s odstupem několika let.

1) Citováno z odlišného stanoviska soudce JUDr. Karla Šimky k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116.

2) Rozsudky č. j. 4 Ao 1/2010 – 43 ze dne 24. 2. 2010 a č. j. 3 Ao 2/2009 – 93 ze dne 11. 6. 2009.

3) Rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 – 91 a ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111 nebo ze dne 12. 4. 2012, č. j. 9 As 78/2011 – 69.

4) Rozsudek NSS ze dne 14. ledna 2013, č. j. 2 As 7/2011 – 284.

5) Usnesení ze dne 19. srpna 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 130. Z důvodu nového judikatorního pojetí systémové podjatosti může dojít ke zrušení např. územních rozhodnutí, která byla vydána s tím, že podle dosavadní judikatury není systémová podjatost dána, a to i s odstupem několika let.

6) Ke stejnému závěru se přiklonilo například usnesení II. ÚS 1862/07 ze dne 31. 7. 2007.

7) Např. rozsudek č. j. 4 As 18/2012-29 ze dne 28. 3. 2013.

8) Rozsudek č. j. 10 A 128/2011 ze dne 4. 3. 2013

9) Rozsudek Krajského soudu v Plzni 30 A 76/2012-266 ze dne 25. 7. 2014. Novelizace zákona by měla splňovat podmínky zákazu retroaktivity. Tyto podmínky by měla splňovat i změna ustálené judikatury.

10) Z konstantní judikatury NSS je možné citovat rozsudek ze dne 24. října 2013 č. j. 5 Aos 3/2012 – 36.

11) Na nález Ústavního soudu judikatura NSS navázala (např. rozsudek č. j. 1 As 13/2015 – 295 ze dne 25. června 2015).

12) Viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94.

13) Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 481/97.

14) Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005.

15) Dle důvodové zprávy je toto pravidlo zařazeno do občanského zákoníku v zájmu ústavní konformnosti, jelikož je nutné se postavit k problematice soudního dotváření práva i z pozice práva hmotného.

16) Nález sp. zn. III. ÚS 613/06 (následovaný nálezy dalšími: sp. zn. III. ÚS 117/07, II. ÚS 635/09) uvádí, že „judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Každá změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování“.

17) Nález ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. III. ÚS 1275/10, opřený o názor vyjádřený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2170/08.

18) Usnesení Pl. ÚS 56/13 ze dne 14. 10. 2014. Soudy by měly aplikovat mechanismus, jak legitimní očekávání a právní jistotu respektovat. Podle mého názoru takový jednotný a dostatečný mechanismus prozatím aplikován není.

19) Ústavní soud se také nezabýval otázkou, zda nebylo nepřípustně zasaženo do pravomoci samosprávy. V daném případě totiž judikatura fakticky zezávaznila části územních plánů, ačkoliv samospráva je výslovně nechtěla mít závazné. Soudy se tak fakticky zapojily do aktivní tvorby územních plánů.

20) Nález sp. zn. Pl. Ús 11/02.

21) Nález sp. zn. II. ÚS 3168/09 ze dne 5. 8. 2010. Odmítnutí tohoto přístupu lze ale vysledovat z nálezu III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013.

22) Tento přístup naznačil např. rozsudku Nejvyššího správního soudu 8 Afs 64/2011 – 65 ze dne 7. března 2012.

23) Kritiku obsahuje např. nález III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013.

24) Rozsudek ze dne 2. prosince 2014 č. j. 5 Afs 49/2014 – 57.

25) K těmto zásadám se vyjádřil Ústavní soud v usnesení I. ÚS 148/02 ze dne 27. 8. 2003 nebo NSS v rozsudku ze dne 18. 4. 2012 č. j. 1 As 29/2012 – 113.

26) Nález II. ÚS 1219/14 ze dne 7. 10. 2014.

27) Tento přístup lze vyvodit z nálezu III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013.

 

O autorovi: Jiří Buryan je seniorním advokátem advokátní kanceláře Havel, Holásek & Partners. Specializuje se na akvizice a prodeje společností, právo veřejného sektoru a zejména stavební právo a veřejné zakázky.

 
Aktuální informace
více ...
Copyright © 2011 - 2018 HAVEL & PARTNERS s.r.o. | website by Red Knight s.r.o.
popup